Środki publiczne w dziedzinie kinematografii wykorzystywano na ogół prawidłowo. Jednak PISF nie dokonywał zwrotu nadmiernie pobranych dotacji, do tego w ograniczonym zakresie sprawował kontrolę nad sposobem wykorzystania wsparcia finansowego przez przedsiębiorców. 

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie pełnił dostatecznej kontroli rozliczania wsparcia, więc nie wykrył tych nieprawidłowości, które stwierdziła NIK. Minister opieszale procedował też podjęcie decyzji, wskutek czego prywatnemu podmiotowi trzeba było wypłacić ze środków publicznych naliczone wskutek opóźnienia odsetki. Minister oszczędnie korzystał z limitu środków na wsparcie finansowe (w latach 2020–2023 wypłacono ich niespełna połowę) i odmawiał zwiększenia puli środków. Minister zmienił też treść rozporządzenia o kosztach kwalifikowalnych, przez co test kwalifikacyjny przestał spełniać ustawowe wymogi.

Zasady wspierania twórczości filmowej i innej działalności w dziedzinie kinematografii określa ustawa o kinematografii oraz – wydane na podstawie art. 23 ust. 6 tej ustawy – rozporządzenie w sprawie dofinansowania przedsięwzięć.

Podstawowym źródłem finansowania kinematografii w Polsce są środki publiczne pozostające w dyspozycji Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (PISF), określone w ustawie o kinematografii oraz ustawie o produkcji audiowizualnej.

W ramach niniejszej kontroli, obejmującej okres 2018–2023 (I półrocze) zbadano wykorzystanie środków publicznych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz przez PISF.

Ponadto wystąpiono do operatorów 12 Regionalnych Funduszy Filmowych (RFF) o informacje dotyczące wysokości środków przeznaczanych na kinematografię w latach 2018–2023 (I półrocze). Informacje te wskazują na znaczne zróżnicowanie rocznych budżetów poszczególnych RFF, w tym przeznaczanych na dofinansowanie produkcji filmów. Najwyższym rocznym budżetem dysponował Mazowiecki i Warszawski Fundusz Filmowy (średniorocznie blisko 1900 tys. zł), a najniższym – RFF Poznań (średniorocznie ok. 100 tys. zł). Łącznie w latach 2018–2022 na przygotowanie, produkcję i postprodukcję blisko 300 filmów (fabularnych, dokumentalnych i animowanych) RFF przeznaczyły ok. 42 mln zł.

Opis grafiki

Środki publiczne w dziedzinie kinematografii, biorąc pod uwagę cel na jaki były przeznaczane, wykorzystywane były na ogół prawidłowo i rzetelnie. 

Minister finansował podmiotowo działalność sześciu instytucji (w tym PISF), którym udzielał również dotacji celowych na wydatki majątkowe, przeznaczając na te cele łącznie ponad 254,5 mln zł. Na przedsięwzięcia oraz zadania w dziedzinie kinematografii Minister udzielił z budżetu państwa dotacji celowych na wydatki bieżące w łącznej kwocie 583,4 mln zł, w tym blisko 459 mln zł dla PISF na wsparcie finansowe w rozumieniu ustawy o produkcji audiowizualnej. Ponadto w badanym okresie Instytut przeznaczył prawie 1 312,5 mln zł na dofinansowanie przedsięwzięć w dziedzinie kinematografii na zasadach określonych w ustawie o kinematografii.

Minister prawidłowo wykonywał zadania określone w ustawie o kinematografii. Powoływał ekspertów opiniujących wnioski o dofinansowanie przedsięwzięć oraz wydawał i zmieniał akty wykonawcze, wykonując upoważnienia określone w ustawie. Zgodny z tą ostatnią oraz z rozporządzeniem w sprawie dofinansowania przedsięwzięć był też system wyboru dofinansowywanych przedsięwzięć w dziedzinie kinematografii. 

Natomiast dokonana z dniem 1 stycznia 2022 r. zmiana rozporządzenia w sprawie kosztów kwalifikowalnych – wprowadzająca nowy zakres punktacji oraz nowe kryteria z nieostrymi określeniami – spowodowała, że test kwalifikacyjny nie spełniał funkcji określonej w art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy o produkcji audiowizualnej. Test kwalifikacyjny ma służyć bowiem m.in. do oceny, czy dany utwór audiowizualny wykorzystuje polski lub europejski dorobek kulturowy, a nie – w jakim stopniu (znacznym, istotnym) ten warunek spełnia, przy czym odpowiednia liczba punktów uzyskanych w teście kwalifikacyjnym (co najmniej 51%) jest warunkiem przyznania wsparcia finansowego. Po wprowadzonych zmianach liczba przyznanych punktów, a w konsekwencji – przyznania wsparcia finansowego będzie zależeć od subiektywnej oceny sprawdzających spełnianie warunków przyznania wsparcia finansowego określonych w teście kwalifikacyjnym.

Na produkcję audiowizualną Minister przekazywał niedostateczne środki – w latach 2020–2023 wynosiły one po 108 000 tys. zł, a więc niespełna 50% kwot maksymalnego limitu wydatków określonego w ustawie o produkcji audiowizualnej. Minister był informowany o rosnącym zainteresowaniu przedsiębiorców tą formą wsparcia przez PISF, jednak odmawiał zwiększenia puli środków.

NIK w toku kontroli stwierdziła niegospodarność powstałą wskutek zwłoki, z jaką Minister podjął 23 maja 2019 r. decyzję w sprawie interpretacji jednego przepisu ustawy o kinematografii. Zwłoka ta wywołała konieczność naliczenia dodatkowych odsetek od kwoty stwierdzonej nadpłaty i dokonania z tego tytułu zapłaty 268,2 tys. zł ze środków publicznych na rzecz prywatnego nadawcy (TVN S.A.). Dopiero 12 sierpnia 2019 r. Dyrektor PISF własną decyzją stwierdził nadpłatę i jeszcze zapłacił 102,1 tys. zł z tytułu odsetek od zwróconej nadpłaty oraz nieuregulowania całości należności w jednym terminie.

Minister nadzorował i kontrolował instytucje realizujące przedsięwzięcia w dziedzinie kinematografii. Jednakże stosowane mechanizmy kontroli rozliczenia środków dotacji celowej udzielonej PISF na wsparcie finansowe nie pozwoliły na zidentyfikowanie nieprawidłowości, które ujawniła w tym zakresie kontrola NIK.

PISF czerpał przychody z wpłat nadawców audiowizualnych, właścicieli kin i dystrybutorów filmów, a także z kar nakładanych na te podmioty. Oprócz tego dostawał dotację od Ministra na udzielenie wsparcia finansowego.

PISF dofinansowywał przedsięwzięcia w dziedzinie kinematografii – na podstawie wniosków i umów – w ramach corocznie ogłaszanych Programów operacyjnych, a także w formie wsparcia finansowego w rozumieniu ustawy o produkcji audiowizualnej. Dofinansowane i/lub wspierane finansowo przez PISF filmy były chętnie oglądane w kinach, a także były prezentowane, nagradzane i wyróżniane na konkursach i festiwalach. W latach 2018-2023 (do 30 czerwca) Instytut przeznaczył 1 312,5 mln zł na dofinansowanie przedsięwzięć w dziedzinie kinematografii na zasadach określonych w ustawie o kinematografii oraz blisko 384 mln zł na wsparcie finansowe w rozumieniu ustawy o produkcji audiowizualnej (w okresie od 2019 r. do końca I półrocza 2023 r.).

PISF nierzetelnie poinformował Ministra o wykorzystaniu w 2020 r. i 2022 r. środków dotacji celowej przeznaczonej na wsparcie finansowe. Nie dokonał też korekty przedstawionych Ministrowi rozliczeń oraz nie dokonał zwrotu do budżetu państwa części dotacji w kwocie ponad 7 mln zł, która została pobrana w nadmiernej wysokości – w związku z rozwiązaniem umów o wsparcie finansowe z przedsiębiorcami – przeznaczając powyższe środki na inne projekty w ramach wsparcia produkcji audiowizualnej. Tymczasem środki otrzymane przez PISF na podstawie umów z Ministrem, pobrane w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

PISF nie wykorzystał w pełni środków dotacji, co wynikało m.in. z wymogów określonych w art. 12 ustawy o produkcji audiowizualnej, który stanowi, że w ramach wsparcia finansowego przewidzianego na dany rok Instytut przyznaje co najmniej 10% wsparcia na produkcję filmów animowanych i seriali animowanych.

Ponadto w 73 przypadkach na skontrolowanych 115 Instytut nie dotrzymał terminu na weryfikację raportów złożonych przez przedsiębiorców po zakończeniu prac objętych wsparciem finansowym. 

PISF prowadził kontrole podmiotów, którym udzielił dofinansowań, choć w odniesieniu do 93% objętych kontrolą beneficjentów Instytut przeprowadzał czynności jedynie na podstawie przekazanych raportów, a tylko 7% beneficjentów kontrolował w ich siedzibach. Nie sporządzał pisemnych wystąpień do podmiotów kontrolowanych z opisem ustalonego stanu faktycznego i jego oceną. Nie zareagował też na to, że trzej kontrolowani beneficjenci nie złożyli obowiązkowych wyjaśnień odnośnie do wniosków i zaleceń pokontrolnych.

Ponadto PISF tylko raz w okresie 2019–2023 (I półrocze) skorzystał z prawa skontrolowania przedsiębiorców, którym przyznano wsparcie finansowe.

Objęci kontrolą beneficjenci na ogół prawidłowo wywiązywali się z zawartych z PISF umów o wsparcie finansowe oraz o udzielenie dofinansowania, przy czym pierwotne założenia tych umów (m.in. w zakresie terminów i kwot) były zmieniane.

U beneficjentów stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

• nieprowadzeniu odrębnej dokumentacji finansowo-księgowej dla celów rozliczenia wydatkowania dotacji udzielonej przez PISF;
• nieprawidłowym dokumentowaniu wydatkowania środków publicznych;
• złożeniu raportów końcowych po terminie wynikającym z zawartych umów lub zawierających błędy/braki.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje o:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego

1. dokonanie zmiany testu kwalifikacyjnego, stanowiącego załącznik nr 4 do rozporządzenia w sprawie kosztów kwalifikowalnych, tak aby spełniał on funkcję określoną w art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy o produkcji audiowizualnej poprzez zastosowanie precyzyjnych i mierzalnych kryteriów, pozwalających bezstronnie ocenić, czy dany utwór audiowizualny wykorzystuje polski lub europejski dorobek kulturowy;
2. podjęcie działań w celu zwiększenia środków finansowych na wsparcie finansowe, z zachowaniem maksymalnych limitów określonych w art. 33 ust. 1 ustawy o produkcji audiowizualnej;
3. wypracowanie mechanizmów umożliwiających identyfikowanie nieprawidłowości w rozliczeniach dotacji celowej udzielonej PISF na wsparcie finansowe;
4. wzmocnienie nadzoru nad wydatkowaniem środków publicznych przez PISF;

Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej

1. zintensyfikowanie działań na rzecz pozyskania środków finansowych na poziomie umożliwiającym sprawne i w szerszym zakresie przyznawanie wsparcia finansowego przedsiębiorcom działającym na rynku produkcji audiowizualnej;
2. podjęcie działań w celu zapewnienia, że w ramach wsparcia finansowego przewidzianego na dany rok co najmniej 10% wsparcia zostanie przyznane na produkcję filmów animowanych i seriali animowanych, zgodnie z wymogami określonymi w art. 12 ustawy o produkcji audiowizualnej;
3. rzetelne informowanie Ministra o wykorzystaniu środków dotacji celowej przeznaczonej na wsparcie finansowe;
4. weryfikację raportów końcowych po zakończeniu prac objętych wsparciem finansowym w terminie 90 dni od ich otrzymania, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o produkcji audiowizualnej;
5. prawidłowe stosowanie procedury określonej w przepisach rozporządzenia w sprawie kontroli w zakresie sporządzania pisemnych wystąpień do podmiotów kontrolowanych zawierających opis ustalonego stanu faktycznego i jego ocenę;
6. korzystanie w szerszym zakresie z uprawnienia do prowadzenia kontroli przedsiębiorców, którym przyznano wsparcie finansowe, w trybie i na zasadach określonych w art. 28-30 ustawy o produkcji audiowizualnej;
7. prowadzenie rzetelnego rejestru wsparcia finansowego poprzez ujmowanie w nim zgodnych ze stanem faktycznym informacji;

Beneficjenci środków publicznych

1. składanie wniosków o wsparcie finansowe zgodnych z przepisami ustawy o produkcji audiowizualnej, pozbawionych błędów i braków formalnych;
2. prawidłową realizację obowiązków wynikających z umów o udzielenie dofinansowania oraz umów o wsparcie finansowe, w tym zwłaszcza w zakresie:
   • prowadzenia odrębnej dokumentacji finansowo-księgowej dla celów rozliczenia wydatkowania dotacji udzielonej przez PISF,
   • prawidłowego dokumentowania i wydatkowania środków publicznych,
   • terminowego składania prawidłowych raportów z wydatkowania środków publicznych.

Kategorie: kultura, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego